在黃權歸降之後，該年冬天，劉燮在尚書檯與諸臣討論南北邊患，希望能夠構思出新的統一戰略。
由於去年的戰事，他已經意識到，隨著戰爭形勢的發展，各方都已經開始圍繞城池作戰，舊有的以大規模野戰決定戰場勝負的經驗，恐怕已經不再適用。故而國家雖有了近乎碾壓的體量優勢，但想要畢其功於一役，卻已變得不再可能。這就好比是對弈落子，以爭地形險要為先，屠龍圍子在後，這就使得戰事呈現出一種僵持長期的趨勢。但如何落子，他還沒有一個好的思路。
他將此事與司馬懿、孫資、魏諷、周不疑等人商議。眾人分析形勢說，眼下遼賊雖微，卻自謂正朔，而吳人首鼠兩端，在政治上還得倚賴遼虜。由上次河北之戰也可見，遼虜餘威尚在，曹真出兵一月，竟令兩州數郡響應，實在不可小覷。而吳人不善野戰，又膽怯畏死，數次兵出豫州，不過掠民實地而已，可見並非大敵。所以大家多持先遼後吳之議。
對於這個結果，劉燮大體是認同的，但思來想去，總感覺議論過於粗略，也有部分欠妥。權衡再三下，他終究還是去信向陳沖徵求意見。不意陳沖回信說：“軍國大政，群倫以孔明獨秀，王霸才略，他更是遠勝於我，陛下既求一統，又何必捨近求遠呢？”
劉燮閱罷，一時啞然，他對身邊人說：“叔父不說，我倒真把這條臥龍給忘了哩！”
這兩年來，劉燮確實下意識地將諸葛亮排斥出決策中心。一來是他為人過於方正不阿，劉燮自感難以相處，二來是諸葛亮身份微妙，既是陳沖學生中的後起領袖，也算是劉備遺囑中的託孤重臣之一，劉燮與他議事，總有一種掣肘之感。故而雖然仍令其為司隸校尉，但實際上多不參與臺閣決策，只處理一些劉燮不願關注的瑣碎雜務而已。
不過諸葛亮對此並無怨言，無論手中事務大小，他都親力親為，毫無錯漏。京中諸臣都以其才比蕭何，德周竇融，堪為百官楷模。就在陳沖給劉燮回信的當口，諸葛亮還在郿縣與郡官商議，打算於年底重修棧道，根本不在雒陽。
劉燮想，今年就要過去了，如果要開戰，最早也要等到明年六月夏收，倒也不必急於一時。便乾脆遣使郿縣，先跟諸葛亮說起此事，給他提個醒，望他能在來年二月前，把策論先做出來，再拿到尚書檯討論。
信使日夜策馬，來去如飛，不過十日就已從郿縣回來。劉燮本想問他孔明的現狀，不料信使一面擦著汗，一面從懷中揣了一沓草稿出來，喘著氣道：“陛下，這時諸葛君聽令後，當夜趕寫出來的策論，還請陛下過目！”
這讓劉燮吃了一驚，趕忙將紙張接到手中。見十幾張紙上面洋洋灑灑寫了數千字，他不禁“咦”了一聲，然後草草翻閱了一番。這篇策論用語不算精練，字裡行間少不了塗抹圈畫的潦草痕跡，一看就知道是臨時趕寫出來的，但奈何論述極為巧妙，令劉燮不禁全神貫注，一張又一張地翻看，非一口氣讀完方才罷休。
閱罷，劉燮長舒一口氣，又看回全文開頭，發現孔明給這篇策論命名為《治安策》，他難掩心中對諸葛亮的欣賞之情，自言自語道：“若真如孔明所說，給我五年之期。”
諸葛亮的《治安策》既以軍事上的策略為重點，又在開篇首先論及了政治戰略，主要是外交戰略。全篇總體立意很高，考慮較為全面，在總結前面得失的基礎上，詳述了軍事上的行動方略。全文較長，這裡摘錄其關鍵論述如下。
首先是政治戰略，在戰略外交上，最重要的就是安撫雲北：“鮮卑塞外勁敵，中國但有衰落，胡虜便趁勢而起。高祖與世祖時，皆有匈奴肆虐，到桓靈之際，鮮卑興盛，前有檀石槐，後有柯比能，動輒十萬騎，有動搖國本之勢。所幸平城血戰，先帝翦除大患，立府雲北，會盟部族，方使大禍消弭。如今北疆清彥，不駐重兵，多賴於此。”
可在劉備駕崩後，陳登又隨之病逝，雲北長史府的威懾已有所下降。部分胡人如庫辱官、慕容鮮卑，欲再就檀石槐之業，已明面上倒戈扶持遼虜，而暗中中立觀望的，更不知有多少，這才使曹真在河北來去自如。而且如果繼續放縱下去，不排除草原各部被遼人賄賂，反戈一擊的可能性：“遼人不惜血本，欲從中作梗。烏桓、鮮卑好亂，已有其兆。倘若胡人背盟，盡數倒向遼人，則南北形勢逆轉，燕山反為敵險，胡馬寇略平原，郡守亦無可治，拖延三五年，民心倒戈，可又為強敵也。”
所以說，雲北長史府是政治戰略非常關鍵的一環。特別是對恆國拓跋部，要用盡手段與之聯合、聯姻、強化關係，總之形成對草原的絕對壓制，切斷遼人入寇的道路。但也要注意，不能使拓跋部坐大，朝廷雖與拓跋部交好二十餘載，在拓跋力微一代不至於出什麼差錯，可世事無常，一旦傳到下代、下下代，拓跋部存自立之心，而朝廷無力制衡，那就是養虎遺患了。
所以對於北面的戰略，文中認為，當以草原為主，遼東為輔，朝廷當先出兵震懾群胡，使其不敢倒向遼人，遼人自然也就不敢大肆入侵河北，最多沿路攻打盧龍、北平等地而已，難成大患。
而對於南面的孫權，諸葛亮的態度反而萬分謹慎，他認為其戰略價值要遠遠高於遼人。雖然到目前為止，吳人並沒有對朝廷產生大的威脅，但這主要是因為孫權繼位不正，又年輕難以服眾的緣故。但實際上，江東孫氏已經佔據了所有楚地，戰爭潛力極為巨大，又借用江淮之便，往來快捷不下騎軍。一旦其完成內部統合，威脅實不小於東朝盛時。
而且孫氏在楚地立足已有三代，國殷而民附，麾下又多有能人名將，且還在不斷擴土。就在去年，吳將呂岱入交趾，士燮等人紛紛歸附，而孫權又在秣陵定都，改城名為建業。說一句國勢蒸蒸日上，並非是誇大其詞。
總之，諸葛亮的意見與臺閣諸臣相反，他的意見是先伐吳而後滅遼，只是在此之前，需要先將遼人在孤立在遼東。但欲滅東吳，也並非一夕之功，如何計議，便是策論的重中之重。
文章隨後詳論軍事戰略。孔明在文中，將吳人佔據的土地，劃分為五個區域：“吳人國土廣大，可分為徐、淮、荊、吳、越。”徐是在以彭城為核心的的淮北地區，淮是以合肥為中心的江北淮南地區，荊則是以江陵為中心的長江中游地區，吳則是以秣陵為中心的長江下游地區，越則是以番禺為核心的交州地區。
而對於朝廷而言，這五個地區的戰略地位是按照上述順序逐次下降的：“徐州為我東鄰，直抵我要害；淮南江左門戶，南北要衝；荊楚四戰之地，天下中樞；三吳獨得海利，物產豐富；南越域內廣大，蠻兵無數。若吳為一巨獸，則徐為爪，淮為牙，荊為腹，吳為身，越為尾。”
平吳的關鍵，是先敲掉徐、淮這兩個吳人爪牙，它同時也是整個孫氏政權的龍頭。除去可以對河南造成直接威脅外，他還在戰略上居高臨下，可以同時對荊楚和吳越地區形成絕對的戰略優勢。所以，早在孫策時期，揚州幕府就重點經營壽春、合肥等地，而到了現在，也把壽春作為陪都，屯以重兵。不止是防外，也對國內各個區域形成軍事優勢和壓制。
只是淮南雖然水網發達，但到底不比長江天險，吳人舟師難以橫斷南北，王師大可以搶渡爭鋒，逐個拔除據點，將吳人逼來野戰，吳人若因此軍潰，必一發而不可收拾。到那時：“一旦奪佔徐州、淮南，飲馬長江，則三吳不成氣候。而荊楚西面巴蜀舟師，北受南府之逼，也難以獨全。”
唯一可慮的，就是國家水師尚不成熟，還需要時日操練。但失去了江北的吳人已不足為慮，大可以先於淮南、江州兩地操練舟師，再調過頭去攻打遼東。在吳人不能深入中原的情況下，朝廷已沒有了後顧之憂，可以在遼東與敵打持久戰、消耗戰。遼人地處塞外，人少、糧少，所出更少，僵持日久，必定失敗。遼東一平，水師也理當練成。到那時，“只需令淮南、漢沔、巴蜀齊出水軍，沿途不攻，直下建業，陳兵富春。縱孫權有曠世之才，也唯有素車白馬，肉袒面縛，以乞歸命。至此天下可定，盛世可期也！”
治安大略，至此終篇。
等到隆安二年的臘月，諸葛亮從郿縣返回東都，劉燮親自出城相迎，並向他檢討這兩年自己的過失，請他同輿而坐。而後劉燮令其參與臺閣決策，將此論交與臺閣諸臣細論，群倫無不歎為觀止，自愧不如，都同意按照此策來執行。